中國PPP與日本PFI的幾點比較

E20分析發(fā)現(xiàn)，我國PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模龐大、融資屬性強、基礎設施比重大、地方政府唱主角、運作上BOT占多數(shù)、回報機制上簡單分為三種類型。相比之下，日本PFI項目少而精、運營導向明顯、集中在教育和文化等公共服務領域、中央和地方共同推進、運作方式上以BTO為主、具體類型及回報機制更為多元，這些特點可對我國PPP政策優(yōu)化和PPP事業(yè)推進有所啟發(fā)。

E20此前在西安建筑科技大學胡振教授的指導下組織翻譯了日本PFI法全文《有效應用民間資金等促進公共設施等整備的法律》（原文請點擊→日本PFI：有效應用民間資金等促進公共設施等整備的法律），受到業(yè)界關注。E20進一步研究發(fā)現(xiàn)，日本PFI和我國PPP有很多不同點，但不乏可以借鑒之處。本文從項目規(guī)模、所在領域、運作方式、回報機制等幾個維度進行對比。

一、我國PPP數(shù)量占有、質(zhì)量待提升

根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》，截至2017年6月底，全國入庫項目共計13,554個，累計投資額16.3萬億元。簡單測算，單個項目平均投資額約12億元。項目數(shù)量和項目投資規(guī)模持續(xù)擴大。

圖1  我國PPP入庫項目數(shù)量統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

圖2  我國PPP入庫項目投資額統(tǒng)計（單位：萬億元）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

而根據(jù)日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進室的統(tǒng)計，截至當前，日本PFI事業(yè)項目數(shù)量為609個，投資額合計5.47萬億日元（約合3244億元人民幣）。單個項目平均投資額約89.8億日元（約合5.33億元人民幣）。從其過去十多年的發(fā)展，日本PFI數(shù)量增長不多，求質(zhì)量而不求數(shù)量，穩(wěn)步推進，鮮有失敗案例。

圖3  日本PFI項目數(shù)量和投資額變化情況

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進室網(wǎng)站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

項目數(shù)量和投資規(guī)模上的差異，在某種程度上體現(xiàn)我國此輪PPP熱潮不減，更要求在后期“重質(zhì)量”、重落地，才能行穩(wěn)致遠。

二、日本PFI主要集中在教育等公共服務領域

我國PPP項目數(shù)量排名前五位分別為市政工程、交通運輸、旅游、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計占比超過66%。除旅游外，其他幾大領域投資性均較強，在一定程度上反映出融資屬性強、基礎設施建設比重高的特點。

圖4  我國PPP項目數(shù)量-領域分布（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

日本PFI主要集中在教育和文化、城鎮(zhèn)發(fā)展、健康和環(huán)境（醫(yī)療設施、廢棄物處理設施、公墓等），占比合計將近70%。特別是教育與文化，占比最高，達到三分之一。此外，在日本，政府建筑和宿舍大樓類項目也占有將近10%的比例。

圖5  日本PFI項目數(shù)量-領域統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進室發(fā)布的信息整理繪制

值得注意的是，和我國目前PPP全由地方政府作為實施主體推進實施不同，日本目前有74個PFI項目（占項目總數(shù)的12%）是由中央政府作為主體推進的。對于我國一些跨行政區(qū)域、關系國家及地區(qū)發(fā)展的重大項目，比如區(qū)域鐵路、城際列車、流域環(huán)境治理等項目，由中央政府部門或跨地區(qū)協(xié)調(diào)主體進行推動的做法值得探討。

三、日本在運作方式上以BTO為主

BOT模式是在中國影響最大、知名度最高、應用最廣泛的PPP具體模式。從2014年以來至2017年6月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，現(xiàn)階段中國PPP項目中，BOT依然是最主要運作方式。

而在日本，BTO是主要運作方式。2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，采用BTO的項目占比約70%，其次方為BOT，約為14%。

圖6  日本PFI項目運作方式占比

當然，因我國現(xiàn)行政策已明文規(guī)定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年，不允許采取建設—移交（BT）方式，不得通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資。因此，BTO模式雖有O（運營）環(huán)節(jié)，但為規(guī)避BT嫌疑，當前采用BTO方式的PPP項目并不多見。

四、日本項目類型和回報機制更為豐富

目前，我國PPP項目中，政府付費類和可行性缺口補助類入庫項目的比重基本上呈逐月、逐季度小幅上升趨勢，使用者付費類入庫項目的比重變化趨勢則相反。政府付費和可行性缺口補助合計約占三分之二。

圖7  我國PPP項目回報機制-數(shù)量統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

與適用領域相關，日本PFI更多聚焦在教育和文化等公共服務領域，因此其回報機制對政府有更高財政支出責任的要求。這反映出日本政府強調(diào)政府對公共服務的提供方主體責任，PFI項目主要集中在教育、文化和衛(wèi)生等民生服務領域，無法向使用者收費，因此在融入私人因素，仍以政府付費為主。2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，政府付費的項目占比75%、可行性缺口補助（政府負有一定責任）占比20%、使用者付費占比約5%。

這與中日兩國政企合作的具體類型有一定關系。我國PPP實際上可以分為非經(jīng)營性、準經(jīng)營性、經(jīng)營性幾種類型，基本對應政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等回報機制。而日本將PPP/PFI分為四大類型。類型Ⅰ是公共運營事業(yè)，民間事業(yè)者支付對價獲得運營權，公共部門根據(jù)運營情況支付運營服務費用；類型Ⅱ是收益型事業(yè)，民間事業(yè)者建設和運營公共設施，并獲得管理事業(yè)的收入，作為回報來源；類型Ⅲ是公共不動產(chǎn)活用事業(yè)，又分為公共地利活用和公共設施利活用，前者是民間事業(yè)者向公共部門支付土地租金獲得PFI事業(yè)的建設和運營權，后者是民間事業(yè)者向公共部門支付公共設施租賃費用，獲得設施運營權，并獲得有關收益；類型Ⅳ是其他PPP/PFI事業(yè)，分為服務購入型PFI事業(yè)和民間委托，前者是民間事業(yè)者負責公共設施的建設和運營（BTO或BOT），并從公共部門獲得建設費和運營費作為回報，后者是民間事業(yè)者接受委托負責公共設施有關服務事項，從公共部門獲得運營費作為回報。

綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，日本PFI幾種類型中，類型Ⅰ、類型Ⅲ中的公共設施利活用、類型Ⅳ中的民間委托不涉及建設，只是運營相關；類型Ⅱ、類型Ⅲ中的公共地利活用、類型Ⅳ中的服務購入型PFI事業(yè)則是建設和運營均包括在內(nèi)。其中，我國目前存在不少城鎮(zhèn)開發(fā)項目，日本公共地利活用方面的經(jīng)驗或許可進一步深入研究借鑒。

圖8 日本PPP/PFI項目類型示意圖

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進室網(wǎng)站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

本文作者：

湯明旺：E20PPP中心總監(jiān)，主要負責環(huán)保PPP理論及實踐研究、PPP模式設計。具有十余個PPP項目咨詢服務經(jīng)驗，參與了財政部《PPP示范項目案例選編（第二輯）——水務篇》編著工作，完成財政部PPP物有所值定量評價研究等課題，已發(fā)表《環(huán)衛(wèi)市場化報告：從政府購買服務到PPP》《環(huán)保PPP領域最低需求風險分析及優(yōu)化建議》《從國發(fā)43號文到財預87號文 ，探尋中央管控地方融資沖動震蕩背后的主線》等多篇專業(yè)文章。

編輯： 李丹