政府購買生態(tài)服務：歐盟國家的經驗與啟示

歐盟是世界上將市場機制引入生態(tài)服務供給領域成效最為顯著的地區(qū)之一。20世紀80年代以前，歐盟國家強調生態(tài)服務政府供給職能的角色定位。隨著經濟危機對歐盟國家財政的負面影響愈發(fā)突出，新公共管理運動的爆發(fā)推動了生態(tài)服務政府供給演替為政府向企業(yè)、社會組織或個人購買。經過30多年的探索實踐，歐盟國家政府購買生態(tài)服務的內容日益豐富，囊括建筑物清掃服務、排污和垃圾處理服務、環(huán)保與類似服務等，基本形成于法有據(jù)、方式靈活、標準明確、程序規(guī)范的政府購買生態(tài)服務制度。

形成體系化的法律制度 

根據(jù)WTO《政府采購協(xié)定》(GPA)的要求，歐盟相繼修訂了涵蓋不同公共服務領域的四部實體性法律和兩部程序性法律，并發(fā)布生態(tài)環(huán)境類服務政府購買正面清單。而后，歐盟合并和修訂這四部實體性法律，代之以頒布《關于協(xié)調政府采購貨物、工程和服務程序的指令》(2004/18/EC)和《關于協(xié)調水、能源、交通和郵政服務采購程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月，歐盟對2004年系列立法大幅修改，通過了包括《公共采購指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和郵政服務領域的公用設施采購指令》(2014/25/EU)和《特許經營合同采購指令》(2014/23/EU)在內的現(xiàn)代歐盟政府采購立法，這成為歐盟層級生態(tài)購買的基本法律依據(jù)。多數(shù)成員國根據(jù)這些法規(guī)和指令(如共同農業(yè)政策、水框架指令、生境指令等)，結合國情實際，分別制定了國家層級政府采購法和反映生態(tài)購買計劃的自然資源管理法規(guī)。同時，各成員國地方政府根據(jù)國家層級法律規(guī)定的實施細則，制定了地方層級生態(tài)購買法規(guī)和政策，從而形成“以歐盟法律指令為指導，以國家法律為核心，以地方政府法規(guī)政策為補充”的體系化法律制度。

據(jù)此，歐盟和各成員國政府實施了不同領域、不同類型的生態(tài)購買計劃，通過政府向企業(yè)、社會組織或個人購買多種形態(tài)的生態(tài)服務，實現(xiàn)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益多贏。例如，根據(jù)歐盟《農業(yè)生態(tài)環(huán)境最低標準指標體系》(2003年)，法國政府于2008年頒布的《生態(tài)農業(yè)2012規(guī)劃》規(guī)定，農戶只有按照生態(tài)農業(yè)最低標準至少耕種5年才能獲得生態(tài)農業(yè)基金補貼，因提供額外農業(yè)生態(tài)服務而產生的成本，則由財政另行補償。《芬蘭南部森林生物多樣性計劃(2008—2016年)》根據(jù)歐盟《共同農業(yè)政策》(CAP)和芬蘭《森林法》確定的生物多樣性目標，購買南部國有和私有林主提供的森林和棲息地生態(tài)服務。

探索多元化的購買方式

歐盟總面積430余萬平方千米，其中森林覆蓋率37.7%，耕地覆蓋率22.2%，草原覆蓋率20.7%，灌叢覆蓋率7.1%，其余土地覆蓋類型均不足5%;除部分森林、草原、農場、國家公園等為國有外，歐盟國家絕大多數(shù)土地屬于私人產權范疇，如私有林占60.3%，國有林占39.7%[1]。歐盟國家政府除了依托國有生態(tài)空間提供生態(tài)服務外，還積極創(chuàng)新公私伙伴關系，向企業(yè)、社會組織或個人購買維持和增強類生態(tài)服務、高危生態(tài)服務以及因土地利用變化減弱的生態(tài)服務。

土地產權交易

生態(tài)服務的潛在賣方是對生態(tài)服務的提供處于保護位置的行動者，即土地所有者[2]。作為典型的土地權屬私有為主的國家，各成員國《土地法》通常對私人土地的用途和流轉有著十分嚴格的限定且規(guī)定政府擁有優(yōu)先購買權，這為歐盟國家政府購買具有較高生態(tài)服務價值的土地所有權、使用權、開發(fā)權等權利束提供了堅實的法律基礎。例如，自1999年以來，瑞典政府通過土地贖買、補貼和自愿捐贈相結合的方式，購買中部和南部地區(qū)具有重大自然保護價值的林地所有權以建立自然保護區(qū)和重要生境，非生產性林地面積已由2014年的115.74萬公頃增至2017年的116.89萬公頃[3]。

合同外包

政府將本應由自身承擔的生態(tài)服務事項，通過競標方式全部或部分外包給符合資質的社會組織、企業(yè)或個人，并按效付費。20世紀90年代，面對境內河道縱橫的治理困境，德國柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即將流域生態(tài)管護工程分段分片外包給附近居民，附近居民和流域管理部門按照自愿參與原則簽訂契約合同，配合地方環(huán)境警察和水上警察執(zhí)行流域日常維護、運行監(jiān)督、水質檢測、損毀工程統(tǒng)計上報等管護事項，流域管理部門對流域運行管護情況進行定期抽查與評估，并根據(jù)居民承包的期限、長度、管護質量等給予稅收優(yōu)惠或市政管理費用減免。這一措施，不僅讓流域生態(tài)管護真正落到實處，而且極大地節(jié)省了各級政府的環(huán)保費用支出[4]。

特許經營

歐盟國家政府充分利用競爭機制、價格機制和激勵機制促進私人資本和社會資本進入生態(tài)公共服務領域，并通過競標方式特許有資質的企業(yè)、社會組織或個人經營公益性的生態(tài)產品、生態(tài)工程和生態(tài)管護等事項。例如，在德國下薩克森州國家公園鳥類棲息地保護中，社區(qū)居民按照自愿參與原則與政府達成協(xié)議參與公園管理，并根據(jù)管理計劃收割牧草，獲得的收益全部歸居民所有;2006年法國啟動國家公園體制改革后，國家公園聯(lián)盟(PNF)根據(jù)不同行業(yè)的特點制定了差別化的特許經營市場準入清單，對申請人資質和全生命周期經營管理行為均有明確要求，并以國家公園產品品牌價值增值體系為依托，引導社區(qū)企業(yè)和個人自愿參與，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務公私伙伴供給。

經濟補助

歐盟國家政府向采用綠色耕作方式的農戶提供的經濟補助內涵豐富、形態(tài)多樣。從補助范圍看，各成員國生態(tài)購買的范圍同時包含森林、草原、濕地、耕地、流域、礦區(qū)、國家公園、自然保護區(qū)等國有和私有部分，并根據(jù)不同類型、不同區(qū)位和不同等級標準的生態(tài)服務實施差別化的經濟補助。從補助方式看，既包括稅收減免、低息貸款、項目支持、補貼獎勵、救濟服務等政策和資金補助，也包含環(huán)境和氣候基金(如LIFE計劃)、生態(tài)銀行(如濕地銀行、物種銀行等)、生態(tài)保險等綠色金融支持，還提供免費的農業(yè)技術咨詢服務、農戶專業(yè)教育以及引導農戶發(fā)展替代生計和創(chuàng)建生態(tài)經濟復合系統(tǒng)等智力補償和能力建設。

編輯：趙凡