PPP新機(jī)制重磅文件出爐 直指民企“入場(chǎng)難”

記者8日獲悉，國(guó)家發(fā)展改革委等八部門(mén)近日發(fā)布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)，對(duì)標(biāo)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP新機(jī)制”)改革要求，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，此次文件將PPP新機(jī)制頂層設(shè)計(jì)落實(shí)落細(xì)，將推動(dòng)我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)模式走上規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的新路徑，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，激發(fā)民間投資活力。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅對(duì)記者表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的兩種主要類(lèi)型之一。2014年之前，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場(chǎng)化改革實(shí)踐，更多借鑒了國(guó)際上的特許經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。特別是2003年原建設(shè)部在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營(yíng)改革，實(shí)踐成效顯著，成功培育了一批市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以基于公共部門(mén)(政府)付費(fèi)的私人融資計(jì)劃(PFI)模式為主的方向，項(xiàng)目收益來(lái)源高度依賴政府付費(fèi)。截至2023年2月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中，89%的PPP項(xiàng)目為可行性缺口補(bǔ)助或純政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)模式被虛化弱化，社會(huì)資本主動(dòng)創(chuàng)新、降本增效的動(dòng)力不足，也有一些項(xiàng)目出于規(guī)避PPP管理規(guī)定而被冠之以特許經(jīng)營(yíng)的名號(hào)。”吳有紅說(shuō)。

2015年，國(guó)家發(fā)展改革委等6部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，首次在國(guó)家層面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)作出系統(tǒng)性制度安排，對(duì)規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域項(xiàng)目有序?qū)嵤┨峁┝擞辛Φ闹贫缺Ｕ稀r(shí)過(guò)境遷，特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況新問(wèn)題，相關(guān)制度和政策也不斷發(fā)展變化，特別是2023年11月印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)修訂完善《管理辦法》提出了迫切需求。

此次《管理辦法》作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營(yíng)制度文件，對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂。其中，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范的問(wèn)題，《管理辦法》進(jìn)一步明確特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，禁止地方政府借特許經(jīng)營(yíng)名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公益屬性。

與此同時(shí)，《管理辦法》著力解決民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難的問(wèn)題。吳有紅指出，上一輪PPP推進(jìn)中，國(guó)有企業(yè)尤其是施工類(lèi)央企憑借施工資質(zhì)和業(yè)績(jī)、融資等優(yōu)勢(shì)獲得更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而民營(yíng)企業(yè)參與意愿和參與度下降。根據(jù)北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司的統(tǒng)計(jì)，2015年新中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中由民營(yíng)企業(yè)牽頭的項(xiàng)目數(shù)量占50.76%，此后一路下滑，到2022年僅占18.33%，制約了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。

對(duì)此，修訂后的《管理辦法》增設(shè)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與條款，強(qiáng)調(diào)實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)制定的支持民營(yíng)企業(yè)參與的新建及改擴(kuò)建特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目清單，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定民營(yíng)企業(yè)參與的具體方式;同時(shí)，細(xì)化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定在特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序中設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或排斥競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)不同所有制經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行差別歧視待遇的，公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

“修訂后的《管理辦法》將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作為基本原則，要求必須以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，杜絕以單一來(lái)源采購(gòu)、直接委托等方式規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)。專(zhuān)設(shè)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)支持力度。”國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示。

“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式全面回歸，為確保PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行奠定制度基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大。”吳有紅說(shuō)。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示，修訂后的《管理辦法》有利于以更高質(zhì)量的市場(chǎng)機(jī)制、更高水平的特許經(jīng)營(yíng)管理來(lái)激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的新動(dòng)能，為PPP新階段的健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

編輯：趙凡