劉世堅：從長江大保護談環保項目投融資

5、《財政部關于下達2019年度水污染防治資金預算的通知》(財資環〔2019〕7號)，2019年7月8日發布。

長江經濟帶生態保護修復獎勵資金實行“先預撥、后清算”的辦法...政策范圍內省份要統籌謀劃長江流域治理與保護，多渠道籌集資金，扎實推動相關工作，確保如期完成《長江經濟帶發展規劃綱要》和《水污染防治行動計劃》確定的治理任務，加快推進形成長江大保護格局。

2019年流域橫向生態保護補償機制獎勵納入本專項資金安排。

——如期完成治理任務的壓力不小，多方加持和背書的力度、深度和廣度可期。視具體情況不同，各類投融資主體和各種投融資模式都有機會，合法合規、融資到位和項目落地是最重要的衡量標尺。

從地方政府的反應來看，湖北應該是啟動較早的省市之一，對包括上述文件在內的中央政策頗有呼應。其他沿江省份從去年開始也都紛紛采取行動，此處不贅。

二、環保類項目的主要特點

從投融資的視角來看，環保類項目的特點主要體現在以下幾個方面：

1、項目適用范圍和發展方向

既涵蓋傳統的市政環保項目，也包括與生態環境相關的綜合治理類項目，如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環境治理等。以近幾年的政策、市場、產業環境及其演化趨勢看，生態環境綜合治理類項目在一定程度上代表著中國環保產業的發展方向，可以視之為新興環保項目，發展潛力和投資需求巨大，投資、融資和運營的難度也相當之高，應屬長江大保護領域的主要攻堅陣地。

2、項目的公益屬性和必要的外部支持

環保項目的公益性或準公益性顯著，項目產出的受益群體不固定，而且相對抽象，不易界定并引為向其收取費用或尋求補償的依據。相應的，項目的直接收益無法覆蓋自身成本，屬于典型的公共服務類項目，需要有強大、持續和穩定的外部支持，特別是政府的支持與背書，否則難以為繼。

“兩山論”可以視為此類項目的最新緣起，也給予其強力背書。在2018年5月舉行的全國生態環境保護大會上，習總書記進一步強調“要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”，直接為環保項目投融資點題。

3、項目界面和協同要求

新興的環保類項目需要控制和治理的點源往往處于分散狀態，不能簡單遵循單體項目的慣例，采取“由點及面”的處理方式，而通常需要點、線、面三者協同進行，項目的開放性、綜合性、復雜性和長期性都不容低估，長江大保護項目尤甚。在這一領域內，“一刀切”和“一錘子買賣”的思路和做法行不通，過去幾年大行其道的名“PPP”實“工程承包”的模式也已逐漸式微，合規層面障礙重重，金融機構基本上不再買賬，相關參與各方都需要做好打持久戰和運營戰的準備。

4、項目收益來源單一且缺乏可持續性

如前所述，環保類項目的公益屬性很強，商業屬性偏弱。盡管項目的前期投入和運維成本不低，有的本來就是資金和技術密集型，但項目能夠形成的可變現的固定資產卻十分有限，項目運營所能帶來的經營性收入很少，更多體現為生態環境改善之后所產生的外部性效應。如何實現外部效應的內部化，合理取得溢價回收，保障項目的可持續運作，而非片面依賴地方政府一年一度的預算安排，是此類項目必須面對的核心問題。“長江大保護”的相關政策文件中反復提到的“生態補償機制”，其實正是溢價回收機制的表現形式之一，也是為環保類項目收益合理開源的關鍵舉措。不過在暫時沒有高位階法律保駕護航的情況下，此類機制的設計和運行一方面需要解決好央地、部際及區域之間的協調問題，另一方面更需要將其融入具體的項目投融資模式及實施路徑當中，服務于各方共識及利益平衡，否則也非長久之計。

5、項目可行性和投融資路徑選擇

環保類項目涉及面廣，資金需求大，且周期較長，社會效益較好而經濟收益偏低，在項目可行性方面對任何地方政府、投資人或金融機構而言都是極大的挑戰。取道特許經營、PPP、ABO或其他接地氣的投融資模式，從資金、技術和管理等方面向戰略或財務投資人借力，是政府直接投資或平臺公司投資的傳統路徑之外的較為現實的選擇。對此，“長江大保護“的系列政策文件中多有著墨，反映出決策層較為明確且一貫的思路。

三、環保類項目投融資模式的困局

在我國當前的政策法律框架之下，環保項目投融資面臨較為明顯的困境。

其一，政策導向高大上，但缺乏官方認可的主流理論加持，政策與市場之間存在較為明顯的脫節。

與絕大部分基礎設施項目相似，我國的環保類項目始終徘徊于政府直接投資、平臺公司投資等傳統投融資路徑，以“或取或付”(Take or Pay)、最低需求保障機制為代表的創新亦無法照搬到大量新型的環保類項目之中，而在政府付費或補貼的資金來源拓展層面則一直缺乏有效突破，在PPP之后暫時還未找到可用于制度性改革或創新依據的主流理論，一些過渡性的安排(如此前業內熱議的“F+EPC”)難以獲得政策端和市場端的雙重認可，相關政策環境具有比較強的不可預期性。舉例而言，即便是對“或取或付”這樣一些通過多年努力達成的基本共識，目前也開始受到新的挑戰和質疑，將水務項目中的“基本水量”定性為固定回報的聲音時高時低，不絕于耳。

其二，政策目標簡單明了，但是牽涉范圍偏大，戰線偏長，社會公共利益保障與各方利益訴求之間的平衡不易。

環保類項目的公益屬性強，目標明確，但牽涉的范圍大，戰線長，對于部門協同、區域協同、政策協同和利益協同的要求很高，各方利益訴求之間，及其與社會公共利益保障之間的平衡難以把握，綜合治理類項目尤其如此。加之包括特許經營、PPP在內的投融資模式本身固有的與我國現行法律法規之間的沖突，使得此類項目推進起來缺乏有效的辦法和路徑。

編輯：趙凡