【第一現(xiàn)場】麥穗海：污水處理行業(yè)PPP模式需思考的三個問題與誤區(qū)

9月11日，在E20環(huán)境平臺主辦的“2015(第七屆）上海水業(yè)熱點(diǎn)論壇”上，上海城投水務(wù)（集團(tuán)）有限公司副總經(jīng)理、上海城投污水處理有限公司董事長麥穗海表示，PPP模式的出現(xiàn)，一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率，在我國有著非常廣闊的發(fā)展前景。在污水處理行業(yè)，引入PPP模式有支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè)、減緩政府財政壓力、改善經(jīng)營體制、提高管理水平、推動城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級等優(yōu)勢，但也有一些問題及誤區(qū)需要注意。

（以下為現(xiàn)場發(fā)言內(nèi)容整理，未經(jīng)發(fā)言者確認(rèn)）

PPP模式的前世今生

英國政府在20世紀(jì)末提出PPP的概念，1997年在交通、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、社會福利等方面推廣了PPP項(xiàng)目。1998年法國修建世界杯體育館運(yùn)用了PPP模式。2005年北京四號線采用了PPP模式，2008年奧運(yùn)會主場館鳥巢同樣采用了PPP的模式。

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期長、投資大，目前僅靠政府部門的獨(dú)資承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)無法適應(yīng)我們時代發(fā)展的需求，PPP模式的出現(xiàn)，一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面社會資本的參與可以提高投資的效率，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在我國有著非常廣闊的發(fā)展前景。

將市場機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，提高監(jiān)管水平。促進(jìn)投資主體的多元化，減緩政府的財政負(fù)擔(dān)。PPP模式中，項(xiàng)目方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用，有利于在風(fēng)險合理分配基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益和資金的價值，還可利于引入專業(yè)公司先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提升項(xiàng)目水平。

污水處理行業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展

截至2014年底，全國市、縣累計建成污水處理廠3717座，污水處理能力1.57億立方米/日，較2013年新增約800萬立方米/日。

在2014年，全國城鎮(zhèn)污水處理廠累計處理污水480.6億立方米，比2013年增長8.1%。

按照“十二五”規(guī)劃，到2015年我國污水日處理能力將達(dá)到2.08億立方米，污水處理率將增長到85%左右。污水處理廠的建設(shè)投運(yùn)伴隨產(chǎn)生大量的污泥，以含水率80％計，全國年污泥總產(chǎn)生量很快將突破4000萬噸，預(yù)計到2020年污泥產(chǎn)量將突破6000萬噸。

在上海市，到2014年底，全市共有城鎮(zhèn)污水處理廠53座，總處理規(guī)模為787.7萬立方米/日，全年平均實(shí)際污水處理量570.26萬立方米/日，全市城鎮(zhèn)污水處理率89.8%。

2014年，全市城鎮(zhèn)污水處理廠污泥產(chǎn)生量共計108.64萬噸，日均產(chǎn)生干基污泥約809噸。污泥簡單脫水約占18%，深度脫水約占74%，干化焚燒約占7%，好氧發(fā)酵約占1%。

 "十三五"，上海市污水處理行業(yè)的發(fā)展，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)污水廠提標(biāo)和污水處理處置能力提升，全面落實(shí)中心城區(qū)污水處理廠提標(biāo)改造工程、新建泰和污水廠和虹橋污水處理廠、著力推進(jìn)郊區(qū)污水處理廠建設(shè)和提標(biāo)改造。二是完善重點(diǎn)地區(qū)管網(wǎng)配套，集建區(qū)污水實(shí)現(xiàn)全收集、全處理。三是污水處理廠污泥集中處理，實(shí)現(xiàn)泥水同步治理。四是推進(jìn)初期雨水治理工程。

近幾年水體污染問題日益突出，國內(nèi)大力發(fā)展污水處理事業(yè)，污水處理行業(yè)處于快速成長期，污水處理率正在穩(wěn)步提高、污水和污泥處理量快速增長、產(chǎn)能迅速擴(kuò)張。因此，對于國內(nèi)污水處理行業(yè)，投資和建設(shè)仍然重要。在污水處理廠的投融資和工程建設(shè)，以及建成后的運(yùn)營和維護(hù)方面，應(yīng)該繼續(xù)引入BOT、TOT、服務(wù)外包、運(yùn)營維護(hù)外包或租賃等多種PPP模式，讓社會資本和專業(yè)公司參與到污水處理廠的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理全過程，提高污水處理量和處理水平。

污水處理行業(yè)PPP模式思考

我們污水處理行業(yè)，本身有它的一些經(jīng)濟(jì)特征，一是自然壟斷性，行業(yè)中存在一個企業(yè)擁有一套污水處理系統(tǒng)時即可達(dá)到最優(yōu)的情況。二是高度區(qū)域性，我國已經(jīng)形成以城市為中心的污水處理系統(tǒng)，在各自區(qū)域內(nèi)具有高度區(qū)域性。三是服務(wù)公益性，不僅要求價值合理，而且要保質(zhì)保量的向社會提供服務(wù)，有利于提高社會總體福利水平和社會總體經(jīng)濟(jì)效率。

PPP模式在污水處理行業(yè)應(yīng)用有一定可行性。其一，我國政府先后頒布了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件，這些政策為污水處理行業(yè)引入PPP模式提供了有利的支持。其二，由于污水處理行業(yè)注重體現(xiàn)社會效益，不是盈利性較強(qiáng)的行業(yè)。因此政府提供了一定的財政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策扶持，以保證污水處理行業(yè)的項(xiàng)目在PPP模式下可以以較低的收費(fèi)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，并能獲取相關(guān)利潤。其三，社會資本具有投資污水處理行業(yè)的意愿和投資實(shí)力。社會資本擁有良好的激勵約束機(jī)制，適用于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，可以自覺根據(jù)市場信號開展投資活動。綜上，PPP模式在污水處理行業(yè)應(yīng)用有一定的可行性。

污水處理行業(yè)引入PPP模式有如下優(yōu)勢：會支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè)；減緩政府財政壓力；改善經(jīng)營體制、提高管理水平；推動城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級；社會資本在資金使用上更有效率。

國內(nèi)污水處理行業(yè)PPP現(xiàn)狀。目前，對于已有的污水處理廠，如果可以正常運(yùn)營，一般可以采用服務(wù)外包、運(yùn)營和維護(hù)外包或租賃；對于新建污水處理廠，可以采用BOT和TOT模式，減緩政府部門的財政負(fù)擔(dān)，改善管理體制和方式，提高運(yùn)營效率；對于已有的污水處理廠改擴(kuò)建，可以采用LBO、BBO等模式進(jìn)行。2014年11月30日，財政部對外公布了30個PPP示范項(xiàng)目，其中污水處理項(xiàng)目9個。

污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目存在的三個問題和誤區(qū)

有那么多的資本涌入了污水處理行業(yè)，這說明這個行業(yè)正日益成為投資的熱點(diǎn)。風(fēng)起云涌，方興未艾，雖然熱點(diǎn)在膨脹，但我們需要冷靜地思考：我們航行中有沒有暗礁？發(fā)展中有沒有瓶頸？我認(rèn)為，現(xiàn)在污水處理行業(yè)PPP要做的話，容易碰到的一些問題或者誤區(qū)。

第一，污水的項(xiàng)目或者是污泥要上項(xiàng)目，沒錢怎么辦？上PPP，好像是很簡單的一句話。在各地政府里面，所以人都認(rèn)為，沒錢就PPP去。實(shí)際上看看我們走過的歷程。從一開始政府的借貸、擔(dān)保的借貸，到各類的融資公司，包括城投公司的成立，到現(xiàn)在我們背上了很大的地方巨額債務(wù)，這些無不是借錢、借款，有沒有人想過還貸？社會資本的加入，首先要問的是什么？你這個錢怎么還貸。首先問，我這個資金投下去，怎么能保證還貸？這是他很關(guān)心的問題，比還貸收益的好壞更要緊。所以我們做PPP，包括PPP政策的出臺，并不是因?yàn)槲覀儧]錢去借，借得到錢就是PPP。我們首先應(yīng)該想到的是如何考察政府項(xiàng)目的還貸能力，你有沒有還貸的能力，靠什么機(jī)制來還貸？想想也還簡單，如果你沒有潛在的還貸能力，誰借給你錢？并不是我們一搞項(xiàng)目，沒有錢就想到PPP。PPP要做，首先要考察的是你政府的還貸能力，做這個項(xiàng)目的還貸機(jī)制。所以第一個誤區(qū)，并不是說我沒有錢，我要上項(xiàng)目就是PPP，這是一個綜合的考量。

第二，有了社會資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目，是不是就什么都能做了？沒有錢，沒有基本的資金，當(dāng)然事情干不成。但你說有了這個錢你什么都能做，飛機(jī)、大炮、原子彈都可以做嗎？不一定。應(yīng)該說沒錢，巧婦難為無米之炊。但是給你錢，你靠什么建設(shè)、靠什么運(yùn)營？包括我們?nèi)粘５某源┯茫康氖菍I(yè)公司為你提供服務(wù)，你才可以享受到那么多的利益。所以，精明的有錢人、精明的資金，一定會用最精明的人來做事，也就是用專業(yè)公司來做事情，把事情做成。

現(xiàn)在污泥處理進(jìn)行的快速發(fā)展，包括還有很多新技術(shù)，這些新的技術(shù)怎么去用？光是靠一個低廉的價格做？有了技術(shù)怎么做？污泥工程總是在低的水平上做怎么能夠完成？所以，怎么能把我們的工程做到極致化？需要有設(shè)計的極致化、建設(shè)的極致化和運(yùn)行的極致化，專業(yè)的極致化、專業(yè)的公司來把這個項(xiàng)目做好，真正做到工程有成就，才能使我們的環(huán)境在低能耗下很好的運(yùn)行，也就是說我們的資本一定要和我們的專業(yè)相結(jié)合。

第三，有了PPP模式，項(xiàng)目是否可以完全交給市場自由操作？我認(rèn)為，千做萬做，賠本生意不做，即使是一時的賠本，但總要千方百計的賺回來。于是在以前的一些項(xiàng)目中，就有了低價中標(biāo)、高價簽證，還有一些不講道理的，資本進(jìn)來之后我說這個錢給你你就做，做得下來做不下來你都要做。這樣的情況下，也有一些在運(yùn)行中出現(xiàn)了“破壞性的維護(hù)保養(yǎng)”，等等這些，我覺得都不是持久的、能持續(xù)運(yùn)行的、持續(xù)發(fā)展的模式。如果沒有規(guī)劃的導(dǎo)向，企業(yè)要建什么設(shè)施、建多大規(guī)模？企業(yè)的費(fèi)用哪里來？企業(yè)的動力哪里來？這需要有政府的監(jiān)管平臺來做這件事。

對污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目的四點(diǎn)建議

要重視資本與資本市場的對接。資本和資本市場的對接，要以低成本的融資做好這些事情，特別是發(fā)展中需要更多的社會資本來做這樣的事情。然后專業(yè)的資本公司對資本效益的明顯、嚴(yán)格的監(jiān)管，也是我們能夠取得資本發(fā)揮最大效益。

要重視專業(yè)公司與專業(yè)市場的對接。我們有新的技術(shù)，要穩(wěn)定、低能耗的運(yùn)行，這些靠什么？靠專業(yè)公司、專業(yè)設(shè)計，專業(yè)建設(shè)和專業(yè)的運(yùn)行，資本和我們專業(yè)公司的結(jié)合，專業(yè)發(fā)揮得到極致化。

要重視企業(yè)與政府監(jiān)管平臺的對接。這里面的“監(jiān)”和“管”，“管”包括一些規(guī)劃，“監(jiān)”要監(jiān)督這個企業(yè)的利益，特別是社會的效益，這樣可以把社會和諧達(dá)到極致化。如果這些可以做，我覺得才能把這個行當(dāng)?shù)乃教岬酶撸軌虬压ぷ髯龅酶谩?/p>

此外，還要進(jìn)一步完善PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)章制度，保證公眾知情權(quán)、加強(qiáng)信息公布，建立公眾參與與監(jiān)督管理制度，建立績效評價制度，用績效考核和激勵機(jī)制調(diào)動企業(yè)積極性，提高效率降低成本。

我相信，做到這些，我們污水污泥處理行業(yè)一定會在健康、良性循環(huán)的當(dāng)中達(dá)到良性的發(fā)展水平，得到持續(xù)的存活、發(fā)展。

【現(xiàn)場提問】

提問：上海水務(wù)市場機(jī)制如何考慮？

麥穗海：現(xiàn)在上海的污水處理廠有50多個，有一個發(fā)展和起伏的過程。對郊區(qū)的污水處理廠，在這之前已經(jīng)開始了PPP模式的嘗試，以前叫BOT等等，實(shí)際上就是PPP的模式。市區(qū)的這些廠，因?yàn)榘l(fā)展得比較早，到后面速度就會慢下來，或者說標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)一步的提高。這樣的狀況下，要一下子上去，政策的配套方面可能一時跟不上。現(xiàn)在政府的想法，盡可能把這件事趕快的做成，這是他的第一個想法。做成之后，后面的PPP照樣可以做，做完再進(jìn)行后面TOT等，分階段，根據(jù)發(fā)展不同需求來做這件事的。

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編輯：李艷茹